Информация к размышлению. Обсуждение нового Руководства по видеонаблюдению

16.09.2011

Практика общественных консультаций (мы предпочитаем называть это "обсуждениями") для цивилизованного мира не нова. Демократия предполагает возможность непосредственного участия общественности в формировании общих правил жизни. Именно такую возможность предоставило британское МВД по поводу грядущих изменений в законодательстве страны. Видеонаблюдение "отбирают" у Комиссара по информации: уже готово решение о введении специального уполномоченного по видеонаблюдению. Роль его -- следить за внедрением мер регулирования. В число этих мер войдёт в определённой мере и техническая стандартизация, что, в свою очередь, непосредственно скажется не только на национальном, но и на мировом рынке систем и средств видеонаблюдения. Записка к общественному обсуждению нового Руководства по видеонаблюдению даёт нам возможность заглянуть в будущее мировой отрасли безопасности: Великобритания по-прежнему остаётся в лидерах по потреблению техсредств охраны. И, как вам предстоит убедиться ниже, в пионерах по внедрению мер регулирования.

Обсуждение нового Руководства по видеонаблюдению по-русски

1. От Министерства внутренних дел

В последние годы мы стали свидетелями значительного количественного и качественного роста технологий. Это оказало влияние на все стороны жизни общества -- в частности, на то, как мы взаимодействуем между собой и ведём дела. Чаще всего новые разработки позитивно сказываются на общественной безопасности и способствуют более экономичному и быстрому прохождению рабочих процессов, предоставляя лёгкий доступ к разного рода услугам и развлечениям. Однако здесь могут подстерегать и неприятности, включая риски, связанные с тем, что каждый из нас становится объектом наблюдения для других граждан, организаций и правительственных агентств. Риски эти обусловлены в том числе и возможностью преступного использования персональных данных, а в более общем случае -- снижению защищённости личной жизни граждан.

Правительство считает своим долгом обеспечить надлежащее применение инструментов и технологий, направленных на охрану общественной безопасности, предупреждение и раскрытие преступлений. Однако применение этого инструментария в последние годы стало весьма интенсивным и уже стало выходить из-под контроля регулирующего законодательства. Именно это и побудило государственные органы заняться определением степени дозволенного вторжения в законный бизнес граждан, а также в оборот собираемых при помощи средств видеонаблюдения персональных данных -- сроки и безопасность их хранения, а также правомочные виды использования.

Нам всем необходимы гарантии того, что существенная интенсификация наблюдения со стороны государственных структур, наблюдаемая в последнее десятилетие, не оставит данный процесс бесконтрольным. У нас имеется коалиционное соглашение, предусматривающее пакет мер, ограничивающих вмешательство государства в жизнь граждан и частных структур. Наш долг -- восстановить и сохранить весь набор исторически сложившихся традиций свободы и справедливости.

Эту цель преследует и Билль о защите свобод, установивший правовые основы регулирования видеонаблюдения. На его положениях базируется пакет нормативов по видеонаблюдению, распространяющийся и на схожие технологии -- в частности, распознавание номерных знаков автотранспорта.

Краеугольным камнем в обществе свободы и доверия является то, что государство здесь призвано гарантировать защищённость граждан, позволяющую им безопасно заниматься законной деятельностью. Поэтому мы никоим образом не предполагаем, что какие-либо из предлагаемых мер помешают правоохранительным органам и иным уполномоченным организациям использовать технологии видеонаблюдения для раскрытия преступлений и иной деятельности, направленной на повышение безопасности жизнедеятельности граждан. Важно, чтобы это использование было оправданным, подконтрольным и прозрачным -- и граждане, в свою очередь, были о нём адекватно информированы и готовы поддерживать наравне со всеми прочими мерами поддержания безопасности.

Наш подход к формированию новых основ законодательства, регулирующего видеонаблюдение, направлен на формирование общественного доверия к такого рода системам -- на основе обеспечения прозрачности и пропорциональности их использования. Мы также ставим цель гарантировать то, что значительные инвестиции в видеонаблюдение будут работать максимально эффективно. Однако при этом мы стремимся минимизировать бремя, возлагаемое регулирующим законодательством на организации, использующие видеонаблюдение, -- поэтому меры регулирования должны быть адекватными и пропорциональными.

На этом этапе обсуждения мы ещё более углубляемся в детали и призываем высказывать предложения, в частности, касающиеся разработки эффективных норм будущего Руководства по видеонаблюдению.

2. Об этом документе

В настоящем Документе ставится ряд ключевых проблем, связанных с возрастанием интенсивности использования средств видеонаблюдения и автоматического распознавания номерных знаков транспорта, а также описываются пути, которыми это использование следует поставить в соответствие требованиям Билля о защите свобод. На первом этапе следует бросить силы на разработку нового исчерпывающего Руководства по видеонаблюдению, способного обеспечить прозрачность и постоянство требований к использованию упомянутых технологий в будущем.

Этот документ -- по сути, записка к обсуждению, касающаяся открытого использования систем видеонаблюдения и распознавания номеров в общедоступных и условно-общедоступных пространствах, где граждане могут либо видеть сами камеры, либо получить информацию об их использовании. Средства скрытого видеонаблюдения регулируются иными нормативными актами -- в частности, касающимися следственных процедур.

Мы надеемся, что документ окажется полезен широкому кругу разработчиков систем, их пользователей и активных общественников. Надеемся, что своими взглядами на проблематику поделятся операторы публичных и частных систем, представители промышленности, групп по интересам и широких кругов общественности: нам необходимо сформировать содержание и инструментарий внедрения нового Руководства по видеонаблюдению. В первую очередь это Руководство призвано урегулировать проблемы, возникающие при использовании видеонаблюдения государственными и иными структурами в общедоступных местах. (Иными словами, использование данных технологий в частных владениях изначально не будет являться приоритетным предметом консультаций.) Однако, придерживаясь исповедуемого Правительством принципа пошагового решения проблем, мы призываем высказывать и мнения, касающиеся более широкого круга приложений видеонаблюдения -- в предположении, что в будущем регулирующие нормы будет целесообразно применить и к ним.

...

Как будут обрабатываться поступившие предложения

Вся информация, которая поступит к нам в ходе обсуждения, может поступать в распоряжение работников МВД, представителей государственных органов и соответствующих ведомств.

Эта информация, включая персональные данные, может быть передана третьим лицам либо опубликована в соответствии с требованиями Закона о свободе информации (FOIA, 2000) и Закона о защите данных (DPA, 1998), а также Правил обращения с информацией об окружающей среде (2004).

Если вам необходимо, чтобы что-либо из предоставленных вами данных не подлежало разглашению, просим учесть, что на базе Закона о свободе информации создано действующее Руководство, регулирующее действия должностных лиц, в том числе и их обязательства по сохранению конфиденциальности.

Ввиду вышеизложенного, рекомендуем при необходимости сохранения конфиденциальности указывать основания, которыми вы руководствуетесь, выдвигая такое требование. Если нам поступит запрос на разглашение ваших данных, мы примем во внимание ваши основания, однако мы не можем гарантировать, что найдём возможность сохранить конфиденциальность при любых обстоятельствах. Автоматическое предупреждение о конфиденциальности, сгенерированное Вашей компьютерной системой, само по себе не будет рассматриваться как какое-либо обязательство, накладываемое на наш департамент.

Ваши персональные данные будут обрабатываться в соответствии с требованиями Закона о защите данных, что в большинстве случаев означает невозможность их передачи в распоряжение третьих лиц и организаций.

...

3. Исходные предпосылки

Существующая нормативная база

Данная область не является полностью нерегулируемой. Основные нормы законодательства, относящиеся к средствам видеонаблюдения и автоматического распознавания номерных знаков, мы приводим в Приложении А. Однако в них отражены лишь специфические (и потому весьма узкие) аспекты применения такого рода систем. А в последнее время падение цен на технику и развитие технологий привели к значительному росту применений этих средств -- и это никак не отражено в стратегических документах, что привело к возникновению большого разнообразия приложений и стандартов. Ниже мы описываем некоторые из сложностей, выгод и проблем, вытекающих из сложившейся ситуации.

3.1. Видеонаблюдение (CCTV)

Видеонаблюдение стало приметой современной жизни и обычным атрибутом публичных пространств и частных владений, в которые не исключается доступ посторонних лиц. Камеры работают на оживлённых улицах, в общественном транспорте, на вокзалах и в аэропортах, в банках и магазинах. Изображения, снятые на камеры видеонаблюдения, часто транслируются по телевидению -- в обращениях с просьбой о содействии раскрытию преступлений и репортажах о серьёзных происшествиях.

Сложность регулирования видеонаблюдения состоит в том, что, несмотря на то, что у большинства из нас видеонаблюдение ассоциируется с полицией, большинство расположенных в общественных местах камер фактически принадлежит местным властям. Кроме этого, множество систем находятся во владении и эксплуатации у частных лиц и структур, и в этом случае как-либо разграничить общественное место с частной территорией становится весьма сложно: представьте себе, к примеру, торговый комплекс, спортивную арену или бизнес-центр. Во многих местах уже наблюдается добровольная интеграция общественных и частных систем, вызванная общим стремлением обезопасить пространства, в которых граждане проводят значительное время, при помощи средств видеонаблюдения.

Видеонаблюдение может также использоваться в закрытых частных пространствах, куда не предусмотрен доступ посторонних лиц -- к примеру, на фабриках (с целью наблюдения за производственными процессами, в частности, за опасными производствами) или в жилых зонах (для обеспечения личной безопасности). В таких условиях иногда может наблюдаться расширение зоны покрытия видеонаблюдения в сторону прилегающих пространств общего пользования -- например, подъездных путей и пешеходных дорожек -- а также территориально прилегающих частных владений.

Большинство камер видеонаблюдения устанавливаются фиксированно, однако видеонаблюдение может быть и мобильным, размещаясь на транспортных средствах либо транспортируясь людьми, а также временным (устанавливаемым на определённый период, а затем демонтируемым) -- это придаёт ещё большее разнообразие всему набору ситуаций, в которых может использоваться видеонаблюдение.

Применение

В публичных пространствах и на частных территориях с возможностью доступа неограниченного круга лиц видеонаблюдение может оказаться весьма полезным в следующих целях:

Предотвращение и расследование преступлений

Местные власти применяют средства видеонаблюдения в основном для профилактики и расследования разного рода преступлений. В некоторых обстоятельствах уже само наличие камер может служить фактором сдерживания преступной активности (само по себе либо в комбинации с иными средствами). Однако высказываются мнения, что открытое видеонаблюдение лишь переносит криминальную активность в места, не охваченные контролем (имеются свидетельства как в пользу этого утверждения, так и против).

Очень полезно применение видеонаблюдения в качестве средства оценки потенциальных угроз и наблюдения за развитием ситуаций в динамике -- к примеру, проявлений антиобщественного поведения в пивных и клубах, а также на спортивных событиях -- давая полиции возможность незамедлительно принимать меры реагирования. Видеонаблюдение может также использоваться для контроля автотранспорта (разыскивать украденные транспортные средства либо подозреваемых, находящихся в бегах), опять-таки позволяя более эффективно управлять ресурсами сил реагирования.

Изображения, полученные при помощи камер видеонаблюдения, могут представлять большую ценность в качестве свидетельских показаний и иного доказательного материала при установлении личности нарушителей (это зависит от качества изображений) либо, наоборот, при снятии подозрений с определённых граждан. Также изображения полезны в ходе расследований -- к примеру, для фиксации отклонений поведения жертв либо подозреваемых.

Борьба с терроризмом

Весьма важную роль видеонаблюдение играет в ходе применения антитеррористических мер, в частности:

  • сбор данных наблюдения и разведки;
  • оценка потенциальных угроз и мер противодействия при возможности инцидентов;
  • оценка масштабов и мер реагирования по фактам инцидентов;
  • анализ доказательного материала по фактам инцидентов.

В ряде случаев сбор разведывательных данных может осуществляться с применением скрытого видеонаблюдения (см. Закон о полномочиях следственных органов (RIPA, 2000) -- приложение A), однако и открытое применение видеонаблюдения в публичных пространствах доказало свою эффективность на деле -- к примеру, во время терактов в Лондоне 7 и 21 июля 2005 года.

Формирование судебных решений

Материалы видеонаблюдения могут служить доказательствами в суде, способствуя вынесению справедливых приговоров и определению адекватных мер ответственности.

Управление дорожным движением

На дорогах камеры используются разными способами. Некоторые из них специально предназначены для мониторинга транспортных потоков и определения проблем, вызванных пробками либо отказом светофоров. Чаще всего изображения с таких камер вообще не записываются. Имеются и камеры, которые используются для осуществления мер регулирования дорожного движения, в том числе контроля автобусных маршрутов, пунктов пересадки, улиц с односторонним движением и зон ограничения парковки -- в этом случае целесообразно осуществлять запись и хранение изображений.

Контроль опасных зон и обеспечение личной безопасности

Видеонаблюдение весьма интенсивно используется в зонах работы общественного транспорта и на самих транспортных средствах, где при его помощи могут быть выявлены потенциальные опасности либо происшествия (к примеру, помехи движению, отказы сигнального оборудования, нахождение людей на железнодорожных путях и т.п.). Возможно использование CCTV и для наблюдения за уязвимыми гражданами (к примеру, страдающими психическими расстройствами), чтобы вовремя вызвать экстренные службы в случаях, когда требуется их вмешательство. Полезным является и применение видеоконтроля для координации действия самих экстренных служб -- в частности, для дистанционного определения опасных зон и маршрутов эвакуации. В ряде случаев возможно применение камер для своевременного оповещения о природных катастрофах -- таких, как, к примеру, наводнения.

Охрана людей и имущества

Всё большее применение видеонаблюдение находит в частных владениях и на принадлежащих частным компаниям территориях, куда предусмотрен доступ широкой публики. К такого рода объектам относятся учреждения образования и здравоохранения, общественный транспорт, вокзалы, спортивные арены, музеи, банки и магазины, АЗС, парки, аэропорты и производственные предприятия. Здесь видеонаблюдение используется для множества целей -- охраны собственности от разбоя и вандализма, предотвращения или пресечения воровства, контроля массовых скоплений людей, разного рода исследований, наблюдения за объектами живой природы, в том числе животными-вредителями, защиты персонала/пациентов/учеников от насилия и иных криминальных проявлений, обнаружения хищений товаров и ГСМ и т.д.

Проблемы

Видеонаблюдение не всегда оказывается в состоянии выполнить задачи, которые ставят перед ним пользователи. Несмотря на широкое его распространение, ценность видеонаблюдения для раскрытия преступлений и расследования инцидентов полицейскими силами часто оказывается невысокой вследствие неверного размещения камер, ненадлежащего ухода за оборудованием и нехваткой объёмов хранения данных. Даже если видеоинформация оказывается записанной, может возникнуть проблема качества изображений и путаницы форматов, используемых для записи и хранения -- выражается это в сложности и высоких трудозатратах по извлечению видео из архивов с целью предоставления его для просмотра либо использования в ходе судебных заседаний. Острой является и проблема идентификации и сбора изображений, относящихся к расследуемой ситуации, в сжатые сроки: в противном случае данные могут быть автоматически удалены из систем.

Новейшие системы и сети видеонаблюдения могут оказаться слишком дорогими в настройке, эксплуатации, обслуживании и наращивании. Информация о том, насколько полезно видеонаблюдение в деле профилактики и снижения преступности, противоречива, что делает крайне важным тщательно взвешивать все "за" и "против" при принятии решений о приобретении новых систем, а также при оценке эффективности уже существующих.

Однако следует учесть и то, что современные цифровые технологии произвели настоящую революцию в видеонаблюдении: появились доступные по цене системы высокого разрешения с мощным зумом, небольшие малозаметные камеры, возможность панорамной съёмки, передача сигнала по беспроводным сетям и сети Интернет (это даёт видеонаблюдению одновременно мобильность и простоту развёртывания; получили развитие и эффективные программные средства видеоаналитики (к примеру, распознавание лиц), что позволяет включать такого рода решения в системы видеонаблюдения. Новые приложения видеосистем, к примеру, в такси, становятся проявлением естественного хода развития отрасли.

Использование видеонаблюдения либо подобных систем частными лицами часто становится эффективным инструментом обеспечения личной безопасности (к примеру, в местах, где граждане могут подвергаться притеснениям либо проявлениям антиобщественного поведения). Однако, с точки зрения некоторых законопослушных граждан, использование их соседями средств видеонаблюдения может явиться попыткой вторжения в частную жизнь -- в особенности тогда, когда в поле зрения камер попадает собственность этих граждан (к примеру, на общих границах территорий).

С учётом всего многообразия применений видеонаблюдения и необходимости минимизировать его вторжение в частную жизнь граждан, создание единообразной и гибкой в применении системы регулирующих норм является непростой задачей. К примеру, крупные компании-операторы транспортных систем (такие, как Transport for London, TfL) располагают большими количествами камер; однако тот факт, что их изображения не записываются, существенно снижает риск нарушений законодательства о защите персональных данных либо непропорционального вмешательства в права граждан. В свою очередь, в сетях, где ведётся запись и архивирование видеоданных, потенциальный риск, связанный со вторжением в частную жизнь граждан и сохранность персональных данных, намного выше. В особенности высок он там, где ведётся съёмка подробностей, принципиально не подлежащих огласке, -- к примеру, в больницах и школах. Закон о защите персональных данных охватывает многие аспекты использования видеонаблюдения, отражены они и в предыдущих редакциях Руководства по видеонаблюдению.

3.2. Автоматическое распознавание номерных знаков

Технологии автоматического распознавания номерных знаков (Automatic Number Plate Recognition, ANPR) имеют много общего с видеонаблюдением, поскольку также используют камеры для захвата и сохранения изображений. Однако имеются и существенные различия, связанные с тем, что системы распознавания автомобильных номеров способны работать с другими источниками данных, извлекать из них информацию и формировать отчёты в реальном времени. Возможности поиска в системах распознавания номеров намного мощнее, чем в современных системах видеонаблюдения.

Камеры для распознавания номерных знаков могут быть фиксированными либо мобильными. Системы распознавания автомобильных номеров осуществляют захват изображений транспортных средств, после чего участки изображения, где содержатся номерные знаки, обрабатываются алгоритмами распознавания символов. Регистрационные номера автотранспорта, полученные в результате такого распознавания, могут сохраняться в базе данных и сравниваться с номерами автотранспорта, по тем или иным причинам интересующего пользователей системы.

Как и видеонаблюдение, системы распознавания автомобильных номеров используются самыми разными пользователями, включая:

  • полицейские силы -- для осуществления перехвата и расследования дорожных происшествий;
  • налоговое ведомство и агентство по организованной преступности -- для осуществления расследований;
  • местные власти (обычно в лице местной полиции) -- для охраны правопорядка и мониторинга обстановки;
  • службу лицензирования и регистрации автомобилей и управление шоссейных дорог -- для мониторинга автомобилей и автострад;
  • частные структуры -- для обеспечения безопасности, сбора платежей и контроля доступа в автомастерские, зоны парковки и т.п.

При использовании полицией систем автоматического распознавания номерных знаков, в отличие от видеонаблюдения, источником исходных данных становятся камеры, находящиеся в ведении соответствующего подразделения. Каждое из подразделений располагает собственными камерами, данные с которых поступают в местный центр управления системой и записываются на носитель. Затем эти данные пересылаются в Национальный центр данных распознавания автомобильных номеров (National ANPR Data Centre, NADC). Записываются регистрационный номер автомобиля, время и местоположение в момент фиксации номера, изображение номерного знака (для обеспечения возможности проверки), а также изображение транспортного средства (последнее не подлежит пересылке в NADC). Основными базами данных, по которым проводится проверка совпадений регистрационного номера, являются:

  • общенациональная полицейская, в которой содержатся данные об автомобилях, которые были украдены либо связаны с преступлениями;
  • БД местных подразделений полиции;
  • БД застрахованных автомобилей;
  • БД службы лицензирования и регистрации автомобилей;
  • иные национальные базы данных (например, по оперативным мероприятиям, контртеррористическая и т.д.).

При обнаружении совпадений уполномоченные сотрудники получают уведомление и могут предпринимать необходимые действия -- например, выслать в определённое место патрули для перехвата транспортного средства.

Камеры систем распознавания номеров также используются местными органами власти и управлением шоссейных дорог для своевременного обнаружения пробок и в целях управления транспортными потоками. Всё большее применение распознавание автомобильных номеров находит и в частном бизнесе: на АЗС, в торговых центрах и на платных парковках они обеспечивают безопасность и снижение показателей преступности.

Применение

...

Полиция использует системы распознавания автомобильных номеров для защиты законопослушных граждан от опасностей, связанных с нахождением на дорогах водителей, которым запрещено нахождение за рулём, а также незастрахованных и незарегистрированных транспортных средств. Эти же системы можно использовать для обнаружения лиц, находящихся в розыске -- к примеру, нарушающих условия залога либо совершивших противоправные действия. Распознавание номеров может содействовать пресечению действий известных полиции преступников, не давая им возможности воспользоваться системой автодорог. Применяются системы автоматического распознавания номерных знаков и для расследования преступлений. Так, к примеру, распознавание номеров сыграло решающую роль в поимке убийц констебля Шарона Бешенивски. В этом существенное отличие распознавания номеров автомобилей от видеонаблюдения: поиск по базам производится намного быстрее и удобнее. Хранение данных распознавания в течение длительного срока может оказать содействие полицейским расследованиями, однако период хранения должен устанавливаться в соответствии с принципами защиты персональных данных и соблюдаться неукоснительно.

Распознавание номеров автотранспорта может использоваться и в ходе целевых разведывательных операций для обнаружения и отслеживания отдельных лиц либо групп, подозреваемых в связях с организованной преступностью либо террористическими группировками.

В 2006-2007 годах применение систем автоматического распознавания номерных знаков позволило:

  • произвести 20 592 ареста,
  • идентифицировать 52 037 нарушений, связанных с документами,
  • задержать 41 268 автомобилей за несоответствия в документации,
  • обнаружить и вернуть 2 021 угнанный автомобиль.

Общее количество задержаний автомобилей существенно возросло с 2006 года, когда полиции были даны полномочия задерживать незастрахованные автомобили в соответствии с разделом 165 Закона о дорожном движении. В 2007 году на штрафные стоянки было отправлено более 150 тысяч транспортных средств. Это привело к определённому снижению статистики ДТП, поскольку ежегодно свыше 20 тысяч человек получают увечья в происшествиях с участием незастрахованных автомобилей и лиц, не имеющих права нахождения за рулём. Езда на незастрахованных автомобилях приносит Великобритании ежегодные убытки свыше 500 миллионов фунтов стерлингов, и каждый полис автострахования становится дороже на 30 фунтов -- законопослушным водителям приходится платить за тех, кто уклоняется от ОСАГО. А применение систем распознавания номеров для обнаружения незастрахованных транспортных средств позволило к 2010 году снизить размеры страховых выплат по ДТП, связанным с незастрахованными автомобилями, на 22 процента.

Проблемы

Как и видеонаблюдение, системы автоматического распознавания номерных знаков разрабатывались в отсутствие каких-либо регулирующих нормативов -- потому цели их применения оказались несколько размытыми. Развитие технологий привело к тому, что системы распознавания номеров стали выходить за пределы своего исходного предназначения. К примеру, в некоторых случаях технически возможно идентифицировать находящихся в салоне автомобиля людей при помощи систем видеонаблюдения и распознавания автомобильных номеров -- несмотря на то, что подобные функции не являются в системах основными. Весьма велики и объёмы регистрируемых полицейскими системами распознавания данных: это от 10 до 14 миллионов записей в сутки.

Несмотря на то, что системы распознавания номеров доказали свою эффективность и полезность, позволяя законопослушным водителям избежать ненужных проверок документов, есть у них и недостатки, связанные с точностью распознавания и качеством ведения баз данных, по которым производится проверка номеров.

Использование автоматического распознавания номерных знаков регламентируется на уровне Ассоциации руководителей полицейских сил. В специальном Руководстве обозначены меры обеспечения надлежащего использования технических средств и собираемых данных. Автоматически генерируются журналы доступа к данным, в которых отражаются все факты обращения к базе, изменения и удаления записей -- это позволяет гарантировать соблюдение законодательства. Тем не менее, размеры общенациональной базы данных распознавания номеров всё ещё находятся на контроле у Комиссара по информации. Ассоциация руководителей полицейских сил в настоящее время работает с Управлением Комиссара по информации, чтобы выработать обоснованные критерии для установления продолжительности хранения данных в системе.

Использование систем распознавания автомобильных номеров частными компаниями, к примеру, для мониторинга частных владений или парковок пока ещё вызывает много вопросов по поводу того, как используются данные и кому могут быть переданы. В то время как полиция выработала стандарты качества данных, в частном секторе такого рода норм не существует. Отсутствие единых норм для систем распознавания номеров автотранспорта создаёт определённые трудности при использовании данных, собранных частными операторами, в деятельности правоохранительных органов.

3.3. Иные системы с применением камер видеонаблюдения

Технический прогресс непременно приведёт к совершенствованию существующих технологий и путей их использования, а также к появлению новых областей применения техники. Уже, к примеру, совершенно ясны перспективы установки камер на летательных аппаратах, а также распространение камер, носимых на теле сотрудников правоохранительных органов.

Несмотря на то, что подобные применения видеонаблюдения пока ещё не успели стать обычным явлением, следует учитывать риски, которые возникают в ходе их применения, в стратегическом подходе к регулирующим нормативам.

4. Подход государственных органов к основам регулирования

Ввиду сложности и многообразия предмета регулирования и руководствуясь стремлением избежать ненужных и затруднительных бюрократических процедур, а также лишних расходов, Правительство предлагает вводить меры регулирования поэтапно. Ближайшая задача -- сформировать новое Руководство по применению видеонаблюдения, автоматического распознавания автомобильных номеров и подобных технологий, а затем поручить Комиссару по видеонаблюдению проконтролировать внедрение этого документа в практику.

Новое Руководство призвано обеспечить правовые основы достижения консенсуса в подходе к такого рода технологиям. Там, где успели сложиться лучшие практики, необходимо всецело на них полагаться. Руководство также должно устранить несоответствия и противоречия в существующих нормах и практиках, чтобы сформировать целостный и всеобъемлющий документ, одинаково устраивающий и пользователей систем, и тех, за кем ведётся наблюдение. Мы рассчитываем на то, что Руководство будет создано в процессе интенсивного обсуждения всеми заинтересованными сторонами -- и настоящий Документ призван инициировать первую стадию этого обсуждения. Это позволит создать документ, обладающий равной ценностью для всех заинтересованных сторон и потому заведомо взаимоприемлемый.

Роль Комиссара по видеонаблюдению -- содействовать принятию Руководства, следить за тем, чтобы его положения выполнялись и предоставлять консультации всем заинтересованным сторонам. Он будет осуществлять независимую оценку эффективности Руководства в достижении целей и ежегодно докладывать Кабинету министров по данному вопросу.

Несмотря на то, что на первой стадии внедрения Руководства его нормы будут официально распространяться лишь на местные власти и полицейские подразделения, мы надеемся, что документ будет принят в качестве стандарта и иными операторами. Если это произойдёт, применение видеонаблюдения и подобных технологий станет намного более упорядоченным.

Разработка Руководства предоставит возможность гарантировать соблюдение основных принципов и согласованное решение проблем всеми заинтересованными сторонами. Широкое внедрение документа позволит последовательно двигаться к повсеместному принятию стандартов. Принципы, изложенные в Руководстве, могут по необходимости совершенствоваться, чтобы достичь большей гибкости при учёте появления новых приложений и технологий.

Эффективность Руководства будет постоянно контролироваться Комиссаром по видеонаблюдению (вновь вводимая должность). Если выяснится, что принимаемых Правительством мер недостаточно, будут вводиться новые нормы регулирования, включая расширение номенклатуры организаций, охватываемых Руководством, а также принятие ряда положений Руководства в качестве обязательных.

И, наконец, несмотря на то, что многие положения Руководства должны касаться всех пользователей камер видеонаблюдения, на начальном этапе этот документ призван решить проблемы, вызванные применением видеонаблюдения и подобных технологий в общественных местах, оставляя на будущее вопросы применения видеонаблюдения в частном секторе -- к примеру, для охраны жилища граждан. Однако, учитывая поэтапный подход к вопросам контроля над видеонаблюдением, Правительство считает, что уже сейчас следует обратить внимание на частный сектор и призывает высказывать соображения по этому поводу в ходе настоящего обсуждения (см. раздел 6).

5. Практическое руководство

5.1. Общие положения

В Билле о защите свобод содержится начальный, но далеко не исчерпывающий перечень проблем, решение которых ожидается от будущего Руководства. В данном Документе более детально рассмотрены некоторые аспекты, которые могут войти в будущее Руководство. Как уже упоминалось, детальная разработка Руководства должна осуществляться в режиме обсуждения со всеми заинтересованными сторонами. Поэтому предложения, приводимые ниже, не являются окончательными либо исчерпывающими; призываем высказывать мнения по содержанию будущего документа -- какие именно аспекты обозначенных проблем должны быть в него включены, каким образом сформулированы, и какие дополнительные проблемы необходимо включить в текст Руководства. Вообще, мы планируем построить документ по принципу алфавитного справочника, чтобы выгоды от его использования получали все организации и частные лица, заинтересованные в видеонаблюдении, -- поставщики услуг, пользователи, операторы и сами наблюдаемые.

Окончательный формат Руководства следует уточнить в ходе его разработки. Следует обязательно соблюсти баланс между содержательным охватом и удобством использования документа. Возможно, нам удастся обозначить в Руководстве ряд основных принципов, которые могут быть применены к любым видам использования камер. Однако при этом потребуется остановиться и на специфике, характерной для различных типов камер наблюдения (к примеру, CCTV и ANPR), поскольку способы использования и возможности техники могут различаться.

5.2. Содержание

Предварительное планирование

Главным принципом в существующих и будущих практиках использования камер, с точки зрения Правительства, является принцип пропорциональности. Он предполагает, что любой субъект, рассматривающий вопрос о применении данных технологий, должен вначале произвести тщательную оценку целей, возможных результатов и побочных эффектов этого -- а затем уже определить, сто?ит ли продолжать. Существует весьма обширный набор методов оценки, и в Руководстве, например, могли бы содержаться контрольные перечни и примеры лучших практик, которые помогли бы организациям ставить перед собой правильные вопросы и вырабатывать сбалансированные решения. В число такого рода вопросов могут входить, к примеру, следующие:

  • является ли предлагаемая инсталляция частью специально разработанной общей стратегии?
  • сформулирована ли главная цель и выгоды от использования технологии?
  • соответствует ли рассматриваемая технология целям, в которых она используется?
  • есть ли альтернативные средства достижения этих целей?
  • приняты ли необходимые меры обеспечения процесса (включая разработку рабочих процедур), или их ещё предстоит выработать?
  • какие побочные эффекты вызовет применение технологий (вред окружающей среде, вторжение в частную жизнь, непропорциональность и т.д.)?
  • возможно ли ограничиться применением камер временного развёртывания либо мобильных?
  • насколько целесообразным является вложение средств в систему?
  • обсудили ли вы перспективу установки с заинтересованными сторонами?
  • обсудили ли вы применение видеонаблюдения с представителями общественности, в частности, групп, на которые оно способно непосредственно повлиять?
  • рассмотрели ли вы необходимость и целесообразность применения данной системы в будущем?

Вопрос: Что ещё следует проверить и чьи интересы учесть?

Вопрос: Имеются ли у вас примеры уже существующих инструкций либо лучших практик в области применения систем наблюдения, которые можно было бы использовать при разработке Руководства?

Стандарты

На рынке безопасности имеется весьма широкий выбор оборудования и систем -- в частности, это касается видеонаблюдения. Сами камеры имеют различные характеристики и функционал, а изображения ими записываются и сохраняются в самых разнообразных форматах. Из этого вытекает ряд проблем. Учитывая, какие средства вкладываются в системы видеонаблюдения и распознавания автомобильных номеров, важно, чтобы системы работали надёжно и эффективно, а главное -- чтобы изображения, формируемые этими системами, соответствовали целям и задачам, стоящим перед каждой конкретной системой. Это формирует требования к качеству изображений (например, разрешению), а также степени сжатия и особенностям хранения видеоданных.

Несмотря на то, что существует ряд международных, британских, европейских и отраслевых стандартов (следование которым может являться добровольным выбором производителя), до сих пор не выработано единого свода базовых технических норм, применяемых к видеонаблюдению. В области систем распознавания номеров Ассоциация ACPO разработала свой собственный набор национальных стандартов, однако прочих операторов эти нормативы не охватывают. Единая система стандартов, которой могли бы следовать производители и пользователи, могла бы существенно улучшить ситуацию.

Правительство не ставит перед собой цели принудить пользователей доработать свои системы, однако принятие промышленного стандарта дало бы пользователям гарантии того, что их оборудование будет функционировать надлежащим образом; к тому же со временем это позитивно сказалось бы на показателях взаимозаменяемости систем -- в случае их замены либо наращивания. Такие системы при необходимости намного легче интегрировать, поскольку при их использовании отпадает необходимость в конверсии данных из одного формата в другой, что позволяет более эффективно осуществлять сбор свидетельских показаний для применения правоохранительными и судебными органами. Это позволяет ожидать и более высокого качества изображений, весьма желаемого в уголовных расследованиях. Определённые выгоды от стандартизации получит и индустрия безопасности: требования клиентов станут более чётко сформулированными, оставляя ряд площадок для свободной конкуренции между вендорами.

Руководствуясь вышеизложенным, Правительство выражает надежду, что производители и пользователи разделят выгоды и удобства технической стандартизации на национальном и международном уровне. При этом стандартизованное оборудование должно будет нести на себе визуальную маркировку -- например, знак соответствия британскому национальному стандарту.

Вопрос: Считаете ли вы целесообразным введение базового технического стандарта в области систем наблюдения?

Вопрос: Есть ли технические проблемы, в решении которых введение стандарта может сыграть особенно важную роль?

Вопрос: Какими путями можно было бы обеспечить стабильное функционирование и качество изображений в системах без введения единого стандарта?

Вопрос: Способно ли введение стандартов привести к негативным побочным эффектам? Каким именно?

Помимо технических стандартов, эксплуатация систем видеонаблюдения должна регулироваться и организационными нормами (к примеру, требования к персоналу, методикам обучения и т.п.). И здесь, опять же, уже имеется ряд британских и международных стандартов, требующих производить внутренний либо независимый аудит систем на предмет соответствия ряду ключевых критериев. Руководство могло бы включить в себя эти стандарты в качестве рекомендованных (лучших практик).

...

Вопрос: Какие ещё проблемы (не технического характера) могли бы быть решены с введением системы базовых стандартов?

Защита персональных данных

В соответствии с Законом о защите данных (DPA, 1998) уже разработана чёткая система норм и инструкций по обращению с персональными данными (включая видеозаписи, собранные при помощи камер наблюдения). Соблюдение этих норм контролируется Управлением комиссара по информации, разработавшим соответствующие руководящие документы в области видеонаблюдения.

Новое Руководство и вновь вводимая должность Комиссара по видеонаблюдению никоим образом не должны урезать полномочия Комиссара по информации. Однако области их интересов здесь будут намеренно пересекаться, и оба комиссара призваны совместно работать над решением проблем. Поэтому в новом Руководстве следует особо тщательно отразить все требования Закона о защите данных, а также роли и ответственности обоих комиссаров в процессах контроля соблюдения норм Руководства и DPA. Призываем всех участников обсуждения активно высказываться по данному поводу, особенно с точки зрения пользователей систем и рядовых граждан.

Несмотря на то, что в Руководстве не предполагается детальное рассмотрение вопросов, связанных с ведением скрытого видеонаблюдения (применение которого регулируется Законом о полномочиях следственных органов), в тексте документа следует предусмотреть все возможные случаи пересечения интересов при использовании скрытого наблюдения.

Один из вопросов, по которому новое Руководство может обеспечить чёткие инструкции, -- рекомендуемые сроки хранения видеоданных, в особенности в области систем автоматического распознавания номерных знаков. Аналогичную ценность будут иметь и нормы, касающиеся ограничений и правил передачи данных.

В Руководство могли бы войти и требования к уровню подготовки операторского персонала, осуществляющего сбор, сохранение и последующее использование данных.

Вопрос: Следует ли включить требования Комиссара по информации в новое Руководство по видеонаблюдению или лучше вывести нормы, касающиеся защиты персональных данных, в отдельный документ?

Вопрос: Какие ещё вопросы, касающиеся сбора, хранения и последующего использования данных видеонаблюдения, должны быть отражены в Руководстве?

Предоставление информации

В Руководстве Комиссара по информации уже отражена лучшая практика: важным способом достижения общественного доверия является обеспечение полной прозрачности процесса сбора и использования камер наблюдения (кроме, естественно, тех случаев, когда оно осуществляется в скрытом режиме в законных интересах следственных органов); прозрачность, однако, не должна распространяться на содержание самих данных. Некоторые муниципалитеты, к примеру, идут на то, чтобы открыто публиковать схемы размещения камер наблюдения на подведомственных им территориях.

В требованиях Руководства прозрачность может быть обеспечена проведением общественных обсуждений, публикацией схем размещения камер, а также оповещением о ведении видеонаблюдения. Цель данных мер -- дать возможность каждому гражданину, желающему узнать больше о камерах открытого видеонаблюдения, возможность получить интересующую его информацию достаточно просто и в понятном виде, при этом гарантируя сохранность персональных данных.

Разработка и публикация эффективных процедур предъявления претензий также могла бы стать одним из путей разрешения конфликтов, обусловленных степенью пропорциональности использования видеонаблюдения и обращением с персональными данными.

Вопрос: Какого рода информацию о работе систем наблюдения вы хотели бы получать?

Вопрос: Какими способами можно было бы эффективно предоставлять информацию? Есть ли у вас примеры лучших практик в данной области?

Вопрос: Есть ли какие-либо иные вопросы, которые следовало бы включить в Руководство?

5.3. Внедрение

Для того чтобы ограничить вмешательство государства в частную жизнь граждан, при использовании систем видеонаблюдения полиция и местные власти будут обязаны следовать нормам Руководства. Другие организации могут использовать документ для осуществления саморегулирования -- на первом этапе этого будет достаточно. Однако мы надеемся, что поскольку Руководство разрабатывается в режиме непрерывного обсуждения со всеми заинтересованными сторонами и, соответственно, включит в себя практические рекомендации и советы, организации увидят для себя прямые выгоды в его внедрении.

Роль комиссара не должна сводиться к силовому регулированию; скорее, он должен всемерно пропагандировать преимущества следования Руководству, помогать организациям производить необходимые изменения в области использования систем и докладывать об эффективности предусмотренных Руководством мер. Если эффективность его в деле внедрения стандартов окажется недостаточной, Правительство может расширить перечень организаций, обязанных следовать нормам Руководства в обязательном порядке, и предусмотреть сопутствующие законодательные меры.

Призываем высказывать соображения по поводу того, каким образом можно максимально повысить заинтересованность организаций в добровольном принятии Руководства, а в более долгосрочной перспективе -- какие из норм следует сделать обязательными.

В последнем аспекте полезной могла бы оказаться разработка технических стандартов: в этом случае производители, поставляя клиентам новое оборудование, постоянно напоминали бы своим клиентам о существовании Руководства.

Вопрос: Каким образом лучше всего убедить организации добровольно принять принципы, изложенные в Руководстве?

Вопрос: Есть ли в предлагаемом Руководстве какие-либо моменты, которые следовало бы сделать обязательными для всех организаций?

6. Будущее развитие

Подход, описанный выше, призван содействовать первым шагам к наведению порядка в весьма сложной области деятельности -- причём сделать это пропорционально. К цели мы будем двигаться последовательно и пошагово, решая проблемы, касающиеся взаимодействия систем с общественностью, на основе системы приоритетов, которая может быть распространена в будущем на негосударственный сектор и частных лиц.

Документ не будет представлять собой истину в последней инстанции и будет постоянно совершенствоваться. Руководство станет "живым" документом, по мере необходимости дополняемым и расширяемым для включения вновь появляющихся стандартов и лучших практик.

Будет также необходимо учесть новые технологические возможности и последние разработки в данной области, которые дают возможность организациям использовать свои системы наблюдения по-новому. Здесь проблема состоит в том, чтобы эти новые применения укладывались в требования существующих законодательных ограничений, не превышая уровень допустимого вмешательства в частную жизнь граждан.

И, наконец, в данной области почти отсутствует какое-либо законодательное регулирование использования систем наблюдения частными лицами. Однако снижение цен на технику, сопровождаемое расширением возможностей систем, приводит к более интенсивному использованию видеонаблюдения не только организациями, но и отдельными гражданами. Это, в свою очередь, вызывает вопросы у других граждан, озабоченных фактами вторжения видеонаблюдения в свою частную жизнь -- например, если камера захватывает в кадр общие границы соседних участков. Разрешать подобного рода проблемы достаточно непросто, однако здесь в любом случае потребуются какие-то базовые нормы. Призываем высказывать мнения и соображения по данному вопросу.

Вопрос: Есть ли необходимость регулирования использования видеонаблюдения частными лицами? Какого рода вопросы должны регулироваться?

Вопрос: Должны ли в Руководстве содержаться требования к каким-либо иным системам на базе камер видеонаблюдения, кроме CCTV и ANPR?

Вопрос: Есть ли какие-либо иные вопросы, по которым потребуется создание новых либо детализация имеющихся нормативов?

7. Критерии обсуждения

Там, где это возможно, обсуждение должно вестись в соответствии с Руководством по проведению обсуждений, по следующему набору критериев:

  1. В каких случаях следует проводить обсуждение? Формальное обсуждение проводится лишь тогда, когда результат его может быть учтён в решении проблемы.
  2. Каков срок проведения обсуждений? Минимальный срок составляет 12 недель; при необходимости и возможности период обсуждения может быть обоснованно продлён.
  3. Чёткость постановки задачи. Документы к обсуждению должны содержать чётко сформулированные вопросы, проблемы и предложения; в них также должны быть обозначены альтернативные варианты решений, ожидаемые затраты и выгоды от внедрения предложений.
  4. Предоставление данных для обсуждения. Подлежащие обсуждению документы должны быть удобочитаемыми, хорошо структурированными и чётко ориентированными на тех, с кем предполагается провести обсуждение.
  5. Обременение обсуждением. Бремя обсуждения следует максимально облегчить, обеспечив максимальную эффективность его проведения.
  6. Ответственность за учёт высказанных мнений. Все материалы обсуждений следует тщательно проанализировать и обеспечить адресную обратную связь по завершении консультаций.
  7. Требования к качеству проведения обсуждений. Должностные лица, ответственные за проведение обсуждений, вправе обращаться за рекомендациями по процедурам и составлению документации; они же обязаны и отчитываться по результатам консультаций.

...

Приложение A. Первичные законодательные акты

Закон о защите данных (Data Protection Act, 1998). Данный закон применяется к обработке персональных данных уполномоченными организациями. Персональные данные в законе трактуются расширенно: в эту категорию входит и дополнительная информация, используемая для идентификации граждан. Работа систем видеонаблюдения должна соответствовать восьми принципам защиты данных, однако при использовании видеонаблюдения в пределах жилища возможен ряд исключений из правил.

В январе 2008 года Управление комиссара по информации выпустило последнюю редакцию Руководства по видеонаблюдению, соответствующего нормам Закона о защите данных и обеспечивающего прозрачность процедур обработки персональных данных.

...

Руководство опирается на стандарты, выпущенные Департаментом научных разработок Министерства внутренних дел; в этих стандартах определяются эксплуатационные и технические требования к системам видеонаблюдения, а также методы оценки соответствия систем этим требованиям.

Комиссар по информации отвечает исключительно за соответствие систем Закону о защите данных.

Закон о частном секторе в индустрии безопасности (The Private Security Industry Act, 2001). Управление отрасли безопасности (SIA) является организацией, ответственной за регулирование отношений в частном секторе индустрии безопасности Великобритании. SIA выдаёт лицензии на определённые виды деятельности, включая эксплуатацию систем видеонаблюдения в публичных пространствах, а также осуществляет услуги по сопровождению контрактов. Компании, оказывающие контрактные услуги в индустрии безопасности, обязательно должны иметь лицензию SIA. Это означает, что, нанимая частную компанию для осуществления видеонаблюдения, местные власти должны обязательно проверять наличие у неё лицензии. Однако, если мониторинг осуществляется ресурсами муниципалитета, этого не требуется.

Закон о правах человека (Human Rights Act, 1998). В 8-й статье Европейской Конвенции о правах человека содержится норма, защищающая право каждого человека на неприкосновенность частной и семейной жизни. Соответственно, местные власти, эксплуатирующие системы видеонаблюдения, обязаны соблюдать эту норму. В Руководстве по видеонаблюдению, выпущенном Управлением комиссара по информации, содержатся требования, обеспечивающее такое соблюдение.

Закон о преступности и беспорядках (Crime and Disorder Act, 1998). Этим законом, действующим в Англии и Уэльсе, местные власти получили полномочия формулировать и внедрять стратегии по снижению преступности и правонарушений на подведомственных им территориях. Ключевым фактором во многих стратегиях такого рода является внедрение и/или усовершенствование муниципальных систем видеонаблюдения.

Закон о криминальной юстиции и общественном порядке (Criminal Justice and Public Order Act, 1994). Данный закон наделяет местные власти полномочиями по развёртыванию систем видеонаблюдения на подведомственных им территориях с целью профилактики преступлений и охраны потенциальных жертв.

Закон о свидетельских показаниях (Police and Criminal Evidence Act, 1984). Руководства, выпущенные по материалам данного закона, детально описывают требования к доказательным материалам -- в частности, видеозаписям -- гарантирующие их принятие судебными органами.

Закон о расследовании уголовных преступлений (Criminal Procedures and Investigations Act, 1996). Этим законом регламентируется доступ защиты к видеозаписям в уголовном производстве.

Закон о полномочиях следственных органов (Regulation of Investigatory Powers Act, 2000). Соблюдение этого закона по отношению к скрытому видеонаблюдению контролируется Управлением комиссара по информации. При проведении следственных действий, когда для наблюдения за определённым лицом используется система видеонаблюдения, такая практика называется "следящим наблюдением" и также регулируется упомянутым Законом. (В данном обсуждении не фигурируют вопросы, связанные с применением скрытого видеонаблюдения, поскольку его первичной целью является регулирование систем CCTV/ANPR в общедоступных и условно-общедоступных пространствах.)

Закон о транспорте (Transport Act, 2000) и Закон о регулировании дорожного движения (Traffic Management Act, 2004). В этих законах предусматривается обязательная сертификация оборудования, используемого для регулирования дорожного движения, -- такого, как камеры для наблюдения за автобусными линиями. Многие муниципалитеты используют видеонаблюдение для регулирования дорожного движения. Соблюдение упомянутых законов контролируется Агентством по регистрации автотранспорта (Vehicle Certification Agency) совместно с Государственным секретарём по транспорту. Агентством выпущены подробные Руководства по применению видеонаблюдения на транспорте.


Возврат к списку