"Безопасный город" по-чикагски. Мировые практики отраслевой коррупции

Государственные закупки по завышенным ценам и без аукциона, подрядчик-монополист, передающий заказы некомпетентным субподрядчикам, подложные юридические лица, со счетов которых деньги перетекают прямо в чиновничьи карманы... Знакомая история? Нет, сегодня речь не про московский "Безопасный город", а про Чикаго. И не времен Аль Капоне, а начала XXI века.

Предполагалось, что "Проект Щит" (Project Shield) даст городу Чикаго и округу Кук высокотехнологичную систему охранного видеомониторинга и полицейской связи. От дюжин камер, установленных как фиксированно, так и на полицейских автомобилях, потоковое видео должно было передаваться на командные посты быстрого реагирования, некоторые из которых тоже являются передвижными. Проект должен был охватить 128 муниципалитетов округа.

Проект был начат в 2003 году — как одна из ответных мер на теракт 11 сентября. Тогда намечалось завершить его в 2008 году, потратив $31 млн федеральных грантов, полученных по целевой программе Urban Areas Security Initiative через Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям (FEMA). После многочисленных задержек и превышений смет прошлым летом программа была закрыта. Окружные власти в своем внутреннем отчете назвали проект "нежизнеспособным от рождения, неадекватно спроектированным и плохо выполненным". Журналисты газеты Tribune обнаружили, что установленные в полицейских автомобилях камеры стоимостью $65 000 не только не работали, но и блокировали подушки безопасности, создавая угрозу жизни полицейских. Выяснилось, что городской совет выплачивал по $190 000 каждый месяц за "обслуживание оборудования", хотя на деле никакой работы подрядчик не производил. В итоге на ветер были выброшены целых $45 млн — за 9 лет система так и не заработала. А генеральным подрядчиком по проекту выступала, ни много ни мало, компания IBM.

История получила огласку благодаря конгрессмену от Иллинойса Майку Куигли и сенатору Марку Кирку. Они составили запрос в Службу генерального инспектора Департамента национальной безопасности США. Запрос был выполнен — его результатом стал отчет, доступный в электронной форме для всех желающих. Результаты проверки позволяют говорить не о недоработках, а об умышленной растрате.

"Власти округа Кук перед выделением финансирования никоим образом не убедились, что концепция проекта была адекватно апробирована. Контракт на сумму $12,8 млн и несколько последующих контрактов общей стоимостью $23 млн были заключены без какого-либо анализа предварительной проектной документации", — сказано в отчете.

Конгрессмен Квигли напрямую говорит о коррупции и требует от ФБР заняться расследованием этой весьма сомнительной сделки: "Они могли потратить деньги на то, чтобы нанять больше полицейских, больше агентов ФБР, больше сотрудников национальной безопасности. На эти деньги можно было купить больше досмотрового оборудования для аэропортов. Все мы видели примеры неэффективного использования денег в образовании или при строительстве дорог, и это, конечно, нас очень огорчало. Но здесь — нечто другое. Это худшее проявление коррупции. Это коррупция, подвергающая опасности наши жизни".

Никакого минимального подобия проектирования аудиторам не удалось найти ни на одном из уровней исполнения проекта. Так, закупленное оборудование де факто подходило только работы в помещениях. Всем американцам известно, что в Чикаго довольно резкий климат — очень холодно зимой и очень жарко летом. Аудит выявил, что "при первом сезонном изменении температуры выяснилось, что оборудование не соответствует необходимым для этого региона параметрам. Колебания температуры вызвали множество непредсказуемых отказов. Эти неисправности выявлялись и устранялись путем принятия неадекватных и бессистемных мер, что привело к большим задержкам".

Во-вторых, не было никакого проектирования того, как должны быть расположены и направлены камеры. По существу, оборудование вешалось "для галочки", зачастую дублируя уже установленные точки видеоконтроля. В отчете сказано, что камеры "были направлены на объекты, важность которых с точки зрения национальной безопасности является сомнительной: полицейские автостоянки, малозначительные улицы и перекрестки. Фиксированные камеры также устанавливались в лобби полицейских участков".

Создание программной части системы тоже проходило хаотично: "Во время фазы внедрения выяснилось, что программное обеспечение на беспроводных компьютерах "Проекта Щит" не совместимо с программным обеспечением центральных диспетчерских станций, находящихся в ведении муниципалитетов. По этой причине сотрудники полиции не имели удаленного доступа к критически важным базам данных — к записям о преступлениях, ордерах, автомобильных регистрационных знаках".

Аудиторы резонно поинтересовались у властей округа Кук, почему же планирование было проведено столь безалаберно. Ответ был следующим: "Когда началась работа над проектом, не было доступных средств для проведения планирования. Средства выделялись на проекты, готовые для внедрения". Аудиторы в своем отчете назвали это объяснение абсурдным.

В течение первого года проектные затраты составили $12 496 924, и при этом, по всей видимости, ни одного доллара не было направлено на планирование этих трат. А казалось бы, крылатая фраза "провалить планирование — спланировать провал" уже набила оскомину менеджерам всех уровней.

Округ Кук состоит из 128 муниципалитетов, и все они должны были получить работающие системы видеонаблюдения. Так вот, из 128 административных единиц 32 так и не получили никакого оборудования, 9 — отказались от участия в проекте. На момент аудита оборудование "Проекта Щит" имелось в 87 муниципалитетах, 71 из них имели системы видеонаблюдения в автомобилях.

Из этих 87 муниципалитетов, где системы так или иначе были развернуты, аудиторы посетили 15. Указывается, что приблизительно в 70% случаев сотрудники администраций жаловались на низкую производительность оборудования и на то, что после инсталляции не было проведено никакого обучения. В 40% случаев служащие "не имели возможности передать видео из транспортного средства в центр мониторинга или не знали, как это сделать".

Отчет аудиторов из Департамента национальной безопасности, по мнению журналистов, содержит слишком мягкие формулировки:

"Выяснилось, что при закупках, постановке на баланс и инвентаризации оборудования администрация округа далеко не всегда следовала нормативным требованиям. Мы обнаружили отсутствие документов, ненадлежащие практики закупок, завышенные цены и неадекватный учет имущества. Нам также не удалось соотнести имеющиеся финансовые документы с заключенными контрактами. Мы не можем утверждать, что стоимость оборудования и работ была оправданной и допустимой".

Имело место и прямое невыполнение контрактных обязательств — несмотря на всю их мягкость. К примеру, контракт на последнюю фазу работ допускал "одну возможную поправку, которая бы продлевала срок контракта на 6 месяцев без увеличения стоимости". Но фактически срок был продлен на 2 года, а смета возросла с $10,9 млн до $23 млн.

В отчете аудиторов Департамента национальной безопасности было сказано, что "слабые стороны" этого внедрения "могут быть связаны с неадекватным и неподобающим менеджментом властей округа Кук, а также с неэффективным и недостаточным наблюдением за проектом со стороны Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям и властей штата Иллинойс.

Печально, но не удивительно, что в отчете Офиса генерального инспектора Департамента национальной безопасности даются лишь общие рекомендации — "в следующий раз" чиновникам предлагается больше внимания уделять добросовестности контрагента. Разумеется, представители властей готовы это торжественно пообещать.

По информации газеты Chicago Sun-Times и телеканала NBC5 News, делом "Проекта Щит" уже плотно занимается ФБР. Пресс-служба Федерального бюро расследований не давала никаких комментариев прессе, но журналисты указывают на возможных фигурантов расследования.

Основная часть случаев "некомпетентного менеджмента" произошла, пока на посту председателя окружного совета находился Тодд Строгер. Решения о закупках оборудования принимались Дадли Донелсоном, заместителем председателя окружного совета по технологиям. По мнению американских журналистов, агентам ФБР не стоит ограничиваться пристальным изучением только местных чиновников — вполне возможно, свою долю получили лица более высокого ранга, работающие в правительстве штата Иллинойс и в Федеральном агентстве по чрезвычайным ситуациям. А подрядчикам платили, чтобы они не нарушили сложившуюся коррупционную цепочку.

Майкл МакГи против "голубого гиганта"

В сентябре 2011 года в прессе появились сообщения об иске Responder Systems к концерну IBM по поводу злоупотреблений, касающихся "Проекта Щит".

Компания Responder Systems, принадлежащая Майклу МакГи, была привлечена к работе над проектом еще в 2005 году для устранения неисправностей и недоработок в качестве субподрячика. Потом компанию отстранили от проекта, лишили обещанного контракта на сумму $3,3 млн и, похоже, попробовали сделать "козлом отпущения". Майкл МакГи собрал рекомендательные письма от полицейских подразделений, которые остались довольны работой его компании как интегратора, и обратился к IBM с иском, обвиняя "голубого гиганта" в заведомо коррупционной сущности проекта.

По словам Пола Викери, адвоката Майкла МакГи, "ключевые решения принимались властями штата и менеджерами IBM, и на этих людях лежит ответственность, что подряд на поставку и закупку оборудования достался некомпетентной компании". Он также напрямую указывает на Донелсона. Схема, когда контракт достается аффилированной с властью компании, а затем передается сомнительным субподрядчикам, которым и приходится делать всю работу, популярна во всем мире. Так, о повсеместности такого поведения американских компаний в послевоенных Афганистане и Ираке говорится в докладе Института мира Соединенных Штатов. В России всем известен "придворный" системный интегратор, выполняющий проекты с помощью субподрядчиков — "негров".

По словам адвоката МакГи, "компания IBM вовлечена в другие значительные операции с властями округа Кук, и деньги для "Проекта Щит" пошли на укрепление отношений компании с Донелсоном". МакГи припомнил слова Донелсона о том, что тот планирует использовать компанию PSC, с которой у него есть собственные деловые отношения, как свою "стратегию выхода из игры".

Энтони Пераика, один из членов окружного совета уполномоченных, с 2005 года отправлял запросы о раскрытии финансовой информации по "Проекту Щит" — такие запросы регламентированы американским Законом о свободе информации. На них он получал неизменный ответ: "Представители властей округа указывают, что раскрытие требуемых данных поставит под угрозу национальную безопасность". Действительно, охранная и оборонная отрасли в США обладают наибольшей коррупционной емкостью из-за тщательно поддерживаемой завесы секретности. На этой непрозрачности расцвели многочисленные частные военные контракторы — такие, как компания Xe, ранее печально известная как Blackwater.

По словам МакГи, после устранения ошибок первого этапа "Проекта Щит" округ использовал его умения и оборудование, чтобы имитировать деятельность подложной компании, связанной с Донелсоном.

Компания IBM является титаном американской IT-отрасли, но у нее уже есть кое-какие проблемы в правовом поле. В 2007 году Департамент юстиции наложил на концерн штраф объемом в $3 млн за "получение обратного вознаграждения при получении контракта, а также за скрытые деловые отношения, приводящие к конфликту интересов". Контракты были связаны с технологическими поставками для федеральных агентств. Затем, в 2008 году Агентство по охране окружающей среды временно блокировало корпорацию IBM от участия в федеральных контрактах из-за подозрений на активное участие в коррупционных практиках.

В марте 2011 года Комиссия по ценным бумагам и биржам США обвинила IBM в передаче подарков и денег для сотрудников государственных учреждений Южной Кореи и Китая, а также в организации для них развлечений. Согласно материалам этого регулирующего органа, как минимум между 2004 и 2009 годами сотрудники китайских компаний IBM Investment Company и IBM Globas Services (это полные "дочки" гонконгского бенефициара, полностью принадлежащего американскому концерну) были вовлечены в широкомасштабную практику подкупа китайских чиновников. Кроме того, было установлено, что компания вела себя аналогичным образом и в Южной Корее в 1998-2003 годах. Эти факты раскрылись после обнаружения ряда бухгалтерских нарушений.

Не признавая или отвергая эти обвинения, к началу последнего судебного слушания по делу о бухгалтерских нарушениях концерн IBM согласился выплатить в казну Соединенных Штатов компенсацию в $5,3 млн, оплатить проценты за период до вынесения судебного решения в размере $2,7 млн, а также уплатить гражданский штраф объемом в $2 млн.

Ответ новых властей

В ноябре 2011 года Тодд Строгер проиграл выборы, уступив свой пост главы округа Тони Преквинкл, женщине с темным цветом кожи. Новая администрация еще до публикации отчета Департамента национальной безопасности признала несостоятельность "Проекта Щит" и заявила о немедленном принятии мер по исправлению ситуации. Пренквилл заявила о пересмотре программы при максимально возможном использовании закупленного ранее оборудования, как о приоритете. Первым делом с полицейских машин сняли бесполезные компьютеры — при срабатывании подушки безопасности каждое такое устройство разбило бы череп полицейскому, сидящему на переднем пассажирском месте. Что делать с камерами и серверами, было решено обсудить с полицейскими и пожарными.

Новые власти округа заявили о том, что будут проведены мероприятия по оценке угроз и рисков. Путем тщательного анализа будут выделены критические объекты инфраструктуры, и для них составлены планы мер безопасности — в противоположность бессистемному подходу прошлого. Охранное оборудование, установленное в офисах и транспортных средствах Департамента национальной безопасности и чрезвычайных ситуаций, будет полностью демонтировано для лучшего использования.

Тем не менее, контракт на сервисное обслуживание системы за $190 000 в месяц остается в силе. Департамент национальной безопасности запросил детальный отчет по расходам этой суммы, привязанный к каждой учтенной единице оборудования. Развернуть инертную бюрократическую машину может быть трудно. Отправятся ли Строгер и Донелсон за решетку? Думается, им хватит средств на хороших адвокатов. Какое будущее ожидает "Проект Щит"? Мы не слишком хорошо разбираемся в американских реалиях, чтобы делать прогнозы.

Возможно, рассказ об одном из вскрывшихся фактов коррупции на госзакупках в Соединенных Штатах подействует на вас, как психотерапевтическое средство — мол, российский госрынок не слишком-то отличается от штатовского. Нет, мы не исполняем заказ "национального лидера", заявившего о необходимости "общенациональной психотерапии". Сравнить относительный объем коррупционного рынка в России и США мы не можем — где взять такие данные? Но вдумчивый читатель мог заметить сильное отличие американской политико-деловой арены от отечественной: в истории фигурируют как минимум три персонажа — конгрессмен, сенатор и член окружного совета уполномоченных — которые используют тему коррупции для поднятия собственной политической капитализации. И это — на одной административной территории, а не на федеральном уровне. А в России, увы, активная борьба с коррупцией только начинает входить в политическую моду. Давайте не будем усердствовать в злорадстве, а попробуем извлечь из этой истории урок.